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確保人民群眾舌尖上的安全
近日，中共中央、國務院印發《質量強國建設綱要》提出，嚴格落實食品安全“四個最嚴”要求，實行全主體、全品種、全鏈條監管，確保人民群眾“舌尖上的安全”。此前，國家衛生健康委印發《食品安全標準與監測評估“十四五”規劃》，對“十四五”時期食品安全標準與監測評估工作做出系統設計和具體部署。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。
嚴格落實食品安全“四個最嚴”要求
主持人：近年來，我國堅持用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責“四個最嚴”要求嚴格落實食品安全，主要做法和成效如何？
冀瑋（對外經濟貿易大學政府管理學院研究員、國務院食品安全委員會專家委員會成員）：食品安全既是關乎每個人生命健康的頭等大事，也是體現政府執政能力水平的重要公共治域。
2004年國務院發布《關于進一步加強食品安全工作的決定》，自此，“食品安全”開始在我國行政監管語境中使用，“食品衛生”概念逐漸被“食品安全”所替代。2009年《中華人民共和國食品安全法》發布，取代自1995年開始施行的食品衛生法，標志著食品安全概念在法律規制中正式使用。
從廣義上講，食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。一言以蔽之，人體健康和生命安全是食品安全關注的全部目標和內容，任何對生命健康權構成危害風險的因素都不應當在食品中出現。從狹義上講，食品安全是指在上述法律定義的基礎上，對不同行為領域內食品安全的理解與相關行動規則。就政府規制指向的食品安全而言，包括三個方面：一是按照依法行政的原則，準確理解食品安全概念的覆蓋范圍，聚焦維護“身體健康、生命安全”的職責使命實施行政行為；二是準確把握“法無授權不可為”的要求，界定公權力邊界，聚焦食品生產經營活動監管；三是準確落實“四個最嚴”治理要求，聚焦食品安全風險的全過程監管。
食品安全的意義重大，具體體現在三個精準定位上。
其一，精準定位了食品安全不是普通的公共治理，而是關系到民生基本要求的重要社會性規制。“民以食為天、食以安為先”，在解決了溫飽問題之后，食品安全的維護就是必須排在前列的首要公共治理目標之一。
其二，精準定位了食品安全不是食品衛生。食品衛生是食品安全的核心組成部分，但不能代表食品安全的全部外延覆蓋范圍。因此，確立并使用食品安全這一概念，不僅與全球治理的話語體系同步接軌，同時也準確反映了我國政府對食品風險因素的高度概括。
其三，精準定位了食品安全不是食品質量。按照全國人大常委會法工委編著的《產品質量法釋義》解釋，質量的基本定義為“產品的適用性”。顯然，“安全性”概念不能等同于更不能包含于“適用性”概念之中。換言之，不安全的產品根本無從談“適用性”。食品安全作為公眾的基本要求，是食品必須具備的本質屬性之一，既不能根據“消費者和社會需求”確定標準和要求，也不能像“產品質量”一樣成為市場競爭的工具。二者的監管原則并不相同，在對食品安全監管講求“四個最嚴”要求的同時，不會將食品質量的監管誤判為食品安全的監管力度層面，從而導致過度管制、過罰不當的問題。
近年來，我國始終高度重視食品安全工作，以“四個最嚴”要求為行動準則，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。
確立并不斷完善食品安全法律體系，打牢堅實的法制基礎。繼2009年發布食品安全法后，2015年對其進行了大幅修訂，同年10月份開始實施的新修訂版食品安全法不僅條款數量從104條增加到154條，而且在風險監測評估、生產經營行為監管、法律責任等方面提出更多更高更嚴的要求，被稱為“史上最嚴格的法律”。此后修訂出臺的食品安全法實施條例以及一系列政府規章與法律，構成了較為健全的食品安全法律體系。
建立并不斷改進食品安全治理體系，構筑科學嚴密的監管網絡。隨著食品安全標準的創設，食品安全標準體系加快建設，對農藥獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全標準不斷修訂。例如，到2020年農藥獸藥殘留限量指標達到1萬項，基本與國際食品法典標準接軌，不斷向“最嚴謹標準”目標靠近。專門化監管體制機制已形成格局，專業化監管隊伍已初見規模，社會共治的理念樹立與落地機制不斷加強，全社會積極參與食品安全維護。“生產經營者第一責任人”的法律原則進一步落實強化，2022年9月份，市場監管總局發布《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》，推動企業進一步建立健全食品衛生責任制。各級檢察機關嘗試建立食品安全公益訴訟制度，行業協會等非政府組織積極參與，公眾意識不斷增強，社會共治不斷完善。
法律規定的“最嚴厲處罰”在行政執法中發揮了巨大的作用，對生產經營者形成明顯的高壓線效應。“處罰到人”懲治原則的確立不但增加了企業負責人的責任意識，也進一步增加了小微食品生產經營者的違法成本。“行刑銜接”的進一步無縫隙化，對打擊嚴重食品安全違法行為發揮了強大威力。2022年1月份，重新修訂的《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》開始施行，這是疊加在高壓線之上的紅線，進一步彰顯了食品安全“最嚴厲處罰”的嚴肅性與必要性。
實行全覆蓋、全鏈條、全主體監管
主持人：食品安全執法監管是一場攻堅戰，也是一場持久戰，如何提高“從農田到餐桌”全過程監管能力？
張峰（中國檢驗檢疫科學研究院副院長、首席專家，國務院食品安全委員會專家委員會委員）：我國實行全覆蓋、全鏈條、全主體監管，主要從以下方面提高監管能力，提升食品安全水平。
一是監管標準實現全覆蓋，保證食品安全執法監管有標準可依。根據食品安全法及其實施條例，食品安全標準制定包含8個方面內容，基本涵蓋了食品“從農田到餐桌”、從一般人群到嬰幼兒等特殊人群食品安全管理各個環節的技術要求。對尚未制定食品安全標準但風險評估證明存在安全隱患的，制定臨時限量值和臨時檢驗方法；對添加或可能添加的非食品用化學物質和其他可能危害人體健康的物質，制定名錄及檢驗方法并予以公布；對上述方法無法檢驗的摻雜摻假食品，制定補充檢驗項目和檢驗方法。其中，非食用物質名錄和食品補充檢驗方法的制定發布由市場監管總局設在中國檢驗檢疫科學研究院的食品安全抽檢監測秘書處具體實施。2022年，為滿足冬奧食源性興奮劑檢測需求，制定了《植物源性食品中去甲烏藥堿和曲托喹酚的測定》等多個方法。對于流通速度快、檢測時效性要求高的食用農產品，制定了食品快速檢測方法，將檢測時間從幾天縮短至幾小時甚至幾分鐘。2023年1月1日起施行的農產品質量安全法規定，使用食品快速檢測方法開展監督抽檢，結果可作為行政處罰的證據，進一步確立了食品快檢的法律地位。
標準制定更加嚴謹。食品安全標準是強制執行的標準，其制定流程科學嚴謹，驗證和評審環節涉及十余家政府部門、技術機構。隨著食品安全監管規范化，食品安全標準也不斷完善。一方面，限量標準向精細化發展，例如，細化了食品類別及測定部位。另一方面，檢驗方法由傳統的化學分析發展到氣質聯用、液質聯用等高端儀器聯用手段，實現了多元素、多組分的高通量檢測。執法監管是一場持久戰，需要對標準執行情況進行跟蹤評價，該工作依托食品安全國家標準跟蹤評價及意見反饋平臺開展，納入各地食品安全評議考核。
二是監管機制實現全鏈條，保證食品安全監管不留死角。食品“從農田到餐桌”鏈條長，涉及農業行政、食品安全監管、出入境檢驗檢疫等。農業行政部門對食用農產品種植養殖屠宰等環節從源頭進行監管，食品安全監管部門負責市場綜合監管，出入境檢驗檢疫部門對進出口食品安全實施監管。行政執法和刑事司法基本實現無縫銜接。一方面，司法機關發布司法解釋，將國務院有關部門公布的相關文件與刑法進行銜接。另一方面，各地落實市場監管、公安、檢察院聯合查辦機制。2022年，某地市場監管局聯合公安機關依托中國檢驗檢疫科學研究院開發的食品中未知非法添加物高通量篩查方法，篩查出6種新型非法添加物，為公安部門打擊食品安全違法犯罪提供了有力的技術支持。
監管力度不斷加大。根據市場監管總局評價性抽檢結果，近年來全國各地食品安全形勢整體向好。為提高問題發現能力，大力開展了食品監督抽檢。2021年，全國四級市場監管部門共完成食品安全監督抽檢6954438批次，發現不合格樣品187368批次，降低了食品不良事件發生概率。對于沒有相關標準用以進行抽檢的項目，通過風險監測發現風險因子，為監管和標準制定提供了重要導向。
監管形式日益豐富。2014年，國務院食品安全委員會辦公室部署開展國家食品安全示范城市創建行動，鼓勵地方政府探索食品安全治理新方法。近年來，市場監管總局積極推動“智慧監管”模式，運用大數據構建全國統一的信息系統和平臺框架體系，建立的全國進口冷鏈食品追溯管理平臺已實現31個省區市進口冷鏈食品追溯監管指揮調度，源頭可控、去向可溯、問題可查、責任可追。
三是監管責任主體更全面，壓緊壓實食品安全屬地管理責任和企業主體責任“兩個責任”，嚴防嚴管嚴控食品安全風險。黨的十八大以來，各級監察機關加強監督檢查，督促地方政府和相關部門認真履行食品安全監管職責。2019年，《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》印發，通過跟蹤督辦、履職檢查、評議考核，進一步消除重大食品安全風險隱患。
食品安全問題必須零容忍。2022年，國務院食品安全委員會印發《關于建立健全分層分級精準防控末端發力終端見效工作機制 推動食品安全屬地管理責任落地落實的意見》、市場監管總局出臺《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》，市場監管部門對數起食品違法生產經營案例重拳出擊。例如，雅培公司一段嬰幼兒奶粉中檢出香蘭素，被上海市監局開出909萬元重磅罰單；麥趣爾公司純牛奶中檢出丙二醇，新疆昌吉市監局對其處以罰款7315.1萬元處罰。除行政處罰外，抽檢不合格食品及其經營者信息將向全國公開。2022年，市場監管總局官網共發布15期140余批次食品抽檢不合格情況通告，對企業起到警示震懾作用。
食品安全生產與監管各國側重點不同
主持人：請闡述我國與發達國家在食品安全生產與監管標準方面的異同，下一步如何著力構建更嚴密高效的治理體系？
李寧（國家食品安全風險評估中心主任、中國食品科學技術學會副理事長）：世界各國食品安全標準和法規均以保護人體健康、確保食品安全生產經營為基本宗旨，遵循食品安全風險管理原則。我國食品安全國家標準在制定原則、管控對象、體系框架、制定程序等方面與發達國家基本一致，但因居民膳食結構、食品產業集約化程度、監管理念和貿易需求不同，與其他國家的側重點不同。
在標準覆蓋方面，各國食品法規標準發布形式不同，但標準覆蓋面基本類似，均涵蓋本國居民消費的主要食品類別和主要食品污染因素。我國食品安全國家標準覆蓋市場流通和居民消費的初級農產品、加工制品等所有大的食品類別，涵蓋340余種食品，并另行制定糧食等80項普通食品和特殊膳食食品標準、乳制品等34項食品生產過程衛生要求，為食品生產和監管提供了依據。截至目前，我國已發布各類食品安全國家標準1478項。
在限量指標數量方面，我國共制定了致病性微生物、農獸藥殘留、食品添加劑等限量要求共計23000余項。限量指標的數量與各國監管模式、產業發展水平、環境差異密切相關。以致病菌指標為例，歐盟規定了5種致病菌的34項限量，遠遠少于我國規定的6種致病菌的185項“食品—致病菌”限量，原因在于我國食品安全監管以終末抽檢為主要手段，而歐美等更加注重食品生產經營過程管理。
在限量指標寬嚴方面，受各國膳食消費模式、產業發展水平、食品污染特點等因素影響，各國標準在限量指標數值上存在差異。以污染物限量為例，我國食品中污染物限量有28.4%與歐盟標準一致、14.2%嚴于歐盟標準。
食品安全風險管理本質上是科學問題，但更易受消費習慣、產業能力、監管模式等非科學因素影響。例如，我國制定了具有傳統消費習慣的豆制品標準，而美國、歐盟等鮮有制定此類標準；奶酪是西方傳統食品，美國制定了60余項各類奶酪標準，我國僅制定了2項干酪標準。受食品產業發展水平影響，各國批準使用的食品添加劑和食品接觸材料數量均不同，在一定程度上反映了其食品產業發展水平。受食品監管模式影響，我國各類限量指標數量和覆蓋面均居世界前列。
我國食品產業發展水平和食品安全管理能力不斷提升，與發達國家的差距逐漸縮小。立足未來，為實現“到2035年食品安全標準達到世界先進水平”的目標，提出以下對策建議。
切實加強部門協作，推動“從農田到餐桌”全鏈條管理措施銜接。充分發揮國務院食品安全委員會辦公室協調機制作用，建立各部門依法履職、銜接暢通的食品安全標準管理機制。建立標準研制部門和監管部門定期溝通機制，以問題為導向，在標準立項、起草和審查環節充分征求監管部門和行業意見，高效推進標準發布和實施。
落實“最嚴謹的標準”，提升食品安全風險治理水平。夯實標準研制科學基礎，系統繪制我國食品中有害因素風險地圖，實施國家毒理學計劃，精準構建各類危害物質風險評估模型。加快制定急需標準，滿足監管和行業需求。拓寬標準體系內涵和外延，建立一套包含強制性標準、臨時管理限量值、過程控制要求等全方位多層次的風險管理工具包。
動態完善標準，順應公眾健康和經濟社會發展需求。根據新的風險評估結果、污染源頭治理情況、行業自我管理水平和食品進出口貿易情況，進一步動態調整各類標準指標，優化標準體系。逐步完善食品生產經營規范類標準，落實生產者食品安全第一責任人制度，引導食品安全監管從注重終產品檢測轉變為源頭和過程管理。踐行“大食物觀”，做好應對糧食安全、新興污染因素等新挑戰的技術儲備，開展各類新型食品、新危害因素的安全評估與標準研究。
強化標準宣傳和跟蹤評價，提升標準實施水平。加強各級食品安全標準師資隊伍培養，加大標準宣傳培訓力度，持續開展標準解讀和風險交流。特別是加強對監管部門、行業企業培訓指導，提升基層食品安全監管人員標準執行水平。鼓勵各方參與，提升標準跟蹤評價精準度，充分發揮其在完善標準體系中的作用。
加強人才隊伍建設，積極參與國際事務。完善食品安全人才激勵機制，加強國家和地方食品標準人才隊伍建設。主持好國際食品添加劑和農藥殘留法典委員會，運用中國食品法典委員會協調機制，深度參與國際食品法典標準和風險評估工作，為全球食品安全治理和風險防范貢獻中國智慧。
來源網址：https://www.samr.gov.cn/xw/mtjj/202302/t20230217_353324.html
